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检察机关内设机构问题及改革构想
时间:2017-06-15  作者:张康安 张凤京  新闻来源:  【字号: | |

内容摘要:我国检察机关的内设机构设置总体上能保证检察权的正确行使。但是,随着经济社会发展以及司法独立的要求,检察机关内设机构显现出不适应问题,需要改革以更好适应法治工作进步。内设机构的改革应立足我国法治现状,坚持从我国国情出发,坚持宪法定位和借鉴国外有益经验原则,通过建立检察人员分类管理,科学设置内设机构,完善机构职权职责,增强内设机构的司法属性,发挥内设机构的活力,促进检察工作的进步并回应人民期待。

     关键词:司法改革  检察机关 内设机构  改革构想

 

十二届全国人大常委会将《人民检察院组织法》修改列入立法规划,这既体现党的治国理政思路,又回应了学者多年来修改该部法律的呼吁。从我国法治工作的进程而言,也极其必要。总体上,现行《人民检察院组织法》促进了检察机关内设机构职能职责的发挥。但是,随着检察工作的发展以及社会对检察工作的新期待新要求,以及我国法治建设的新进程,原有组织法对内设机构的规定逐渐不能适应形势发展的需要。内设机构显现的弊端亟待革除,职能亟待改革、规范、完善,促进检察机关更好地发挥职能作用。修改检察院组织法,改革内部的组织结构对于检察制度的建设、检察权运行,都具有重要作用。在讨论内设机构应如何进行改革前,应首先明确内设机构存在哪些亟待解决的问题。

一、主要问题

    根据《人民检察院组织法》的规定,各级检察院普遍上下相对应地设立内设机构。各级检察院的内设机构根据职能设置,在保证了检察工作的顺利开展,但是也存在以下主要问题:

    (一)检察监督权运行不到位。宪法明文规定,检察机关是国家的法律监督机关。但是现在的检察机关履行的是监督侦查机关、审判机关的职能,没有履行过一般监督权的职能。实际上,我国1954年的《人民检察署的组织法》规定了检察机关一般监督权的职能,范围很宽泛内容很广,包括可以对国务院所属各工作部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员是否遵守法律等,实行监督。然而,在宪法及人民检察院组织法明确了检察机关的法律监督地位后,检察机关反而没有行使1954年所规定的一般监督权。而且令人费解的是,全国各地的检察机关一方面是没有认真行使一般监督权,履行好法律赋予的一般监督权职责。另一方面是各地检察机关在不断制度创新、工作创新,不断“延伸检察职能”的提法被鼓励和广泛宣传报道。法律监督权特别是一般监督权作为一项公权力不存在延伸也不存在创新的问题,如果本来就有监督国务院所属各部门、地方国家机关和国家工作人员行为的权力,则履行职能是其职责所在,不是所谓“延伸”,如果没有做到则是工作不到位甚至渎职;如果本来就没有此项职能,法律监督权作为公权力,无授权应该不得行使,创新和延伸当属违法行使职权。当前,检察机关内设机构中,侦查监督部门负责监督侦查机关侦查活动是否合法,公诉部门负责监督法院的审判工作是否合法。在内设机构中,再没有其他内设机构的职责是监督政府部门及其公职人员的,也没有相应的机构负责监督各级国家机关的决定、决议、命令、措施等一般规范性文件是否违法。显然,从立法的层面以及从对法律的解释而言,法律监督当然应当包括对行政法,以及对行政命令、决定等的监督,而不仅仅是对刑事法律的监督。当前的检察机关显然上没有行使好一般监督权,这是修改人民检察院组织法改革内设机构职能首要应当考虑的。

    (二)内设机构设置不科学。无论是宪法、人民检察院组织法,或者是中共中央相关的文件,均把检察机关定位为“司法机关”。但是,检察机关内设机构设置令人感觉不到其完整的司法属性,主要以下几方面:一是内设机构称谓行政化。法院系统内设机构从最高人民法院到地方基层法院的称谓一般是“庭”,其少部分非办案内设机构才称谓为“办”、“中心”。但相比较而言,从上到下的各级检察院内设机构的称谓有厅、处、科、室、局、中心、办等多种称谓。内设机构称谓多,反映的是检察机关内设机构称谓缺乏严肃性和统一性,尤其明显的是,这些称谓特别是“厅、处、科”等明显是参照我国现行省、市、县各级行政机构内设机构的称谓。作为内设机构的称谓既不统一又不严肃,既无法显示出司法机关的独特性,又弱化上下级别联动关系,从称谓上难以令人想象检察机关的司法属性。二是从事“杂”事的内设机构较多。既然是司法机关的定位,从事司法工作是检察机关的“主业”。但是当前各级检察机关的 “非业务”工作占了检察机关工作的相当大一部分。这一特点在最高人民检察院及省级人民检察院尤其明显。各级检察机关都设有相应的机构负责机关的文秘、统计、档案、行政事务、财会、保密、装备、后勤以及检务督查、人事管理、政治思想、纪检监察、目标管理、教育培训、法律宣传、党建工作、局域网管理等工作,有的检察院还要抽调大量的干警参与政府拆迁、综治维稳、平安建设、信访以及其他行政事务。由于事务繁杂,分工过细,导致必须有较多的内设机构和大量的人员从事上述各项工作,也同时大大削弱了检察机关的司法属性。三是科室偏多。目前,绝大部分检察院设有十多个内设机构,内设机构领导职数往往设有正职和副职,人数较多的内设机构还往往有2-3人的副职,导致中层副职以上领导干部不少。省、市级检察院的机构设置更多,“官”更多,例如有的省级检察院设置的内设机构多达30多个,非办案科室数有的超过了办案科室数,管理服务型的内设机构所占的比例偏高,甚至有的基层检察院非办案人员的数量要占全院总人数超过30%甚至40%以上,这不利于检察院主要业务工作的开展,也导致检察工作出现行政管理倾向。同时,从横向对比,检察机关往往参照法院编制配备人员。但是,目前法院特别是沿海地区的法院的业务量明显比检察机关更为繁重。相对而言,检察机关内设机构中的一些业务部门业务量不大,也可能出现行政机关的人浮于事等弊病。

    (三)职能设置不够合理。一是职能存在重叠。目前检察机关的部分内设机构的职能存在交叉,例如侦查监督部门在审查逮捕案件中和公诉部门在办理审查起诉案件中,在具体办案过程中就必然出现重复阅卷、重复提审讯问、以及都要重复了解熟悉案情、摘录、制作审查报告、汇报,分别装订卷宗(副卷)等项工作,办案过程中有相当大一部分工作存在重复劳动的问题,不利于执法效率的提高。未检部门在办理成年人与未成年人分案处理的案件中,也存在与侦查监督部门或者公诉部门重复劳动的问题,同时还有可能出现执法尺度不一等问题。又例如,对案件的风险评估工作,办案部门对案件进行风险评估后,还要经过控告申诉部门和案件管理部门备案审查,同样是一种重复劳动。二是职能作用亟待提升。例如在一些地方的检察机关,自侦案件来源基本靠当地纪委的移送,自行发现自侦案件线索的能力有待提高。又例如,一些检察机关的执法办案能力和水平有待提高,对于严把案件质量关,杜绝冤假错案的能力有待提升。此外,作为法律监督机关的检察机关,负有监督职能的内设机构的监督能力和水平,例如抗诉和侦查监督工作能力不强,以及监督效果仍有待进一步增强。当然,就内设机构方面,还存在这样或者那样的小问题,例如内设机构开展工作的规范性,上下级检察机关业务部门之间的独立性和指导性等,都存在需要改革的问题,本文也不再一一展开。

    二、内设机构改革应遵循的原则

    内设机构应该改革,这是法学界和实务界的共识。但是怎么改?笔者认为首先应当为改革确立相应的原则,遵循原则才可以实现改革的目的。

(一)坚持国情原则。改革不可能一蹴而就,我国正处于思想观念不断更新,社会结构不断变动,经济体制不断变革,利益格局不断调整,新需求、新形势、新挑战层出不穷,社会矛盾易发多发,社会问题凸显时期。因此,有些改革设想可能是美好的,但是不切合中国检察工作实际,也不切合中国的国情。内设机构的改革首先应该建立在以下几个基本国情:一是我国幅员辽阔、情况复杂。我国是发展中国家,人均总体收入比较低,而且地区发展不平衡,各地区的财力状况差异很大。我们知道,经济基础决定上层建筑,检察院机关作为国家机关,其内设机构的改革本身是国家机关内在的一种变革,应当由经济基础决定,因此对内设机构的改革,必须充分考虑我国社会主义初级阶段的经济社会发展水平因素。如果脱离经济发展水平比较低这一基本国情,其改革很难适应经济发展的需要,也很可能会以失败告终。二是我国的民主法治现状。内设机构的改革也是一种民主法治建设。当然,改革要考虑我国建设社会主义法治国家、推进司法体制改革的实际进程,考虑我国政治体制改革因素,以及我国的国民受教育水平还不高,司法人员的能力和素质与发达国家甚至一些发展中国家还有较大的差距,以及法治观念还不是很普及,法制进程还比较落后等因素,有利于保证改革内设机构后法律规范执行的科学性和可行性。

(二)坚持宪法原则。检察机关职能职权来源于宪法对其的定位,在人民代表大会制度之下,检察机关有同行政机关、审判机关并列独立的宪法地位。当然内设机构的职能职权也是间接来源于宪法对检察机关的定位。检察机关的这一宪法定位,对于维护法制的统一,对于保证司法、执法机关严格执法,对于维护社会公平正义都具有十分重要的意义。因此,对检察机关内设机构的改革要遵循宪法原则,其在宪法上的定位应该贯彻到内设机构的改革上。按照职权法定原则,公权力依法取得、依法行使。检察权作为一种公权力,必须经法律授权。既要完整行使宪法赋予的职权,防止该履行的职责没有履行,又不能超越宪法规定的内容,不该履行的职权超越权限履行。总而言之,坚持宪法对检察机关定位不动摇,才能首先保证内设机构改革不违法不违宪。

(三)坚持借鉴原则。西方国家实行的“三权分立”制度,检察权不具有同立法权、行政权和司法权并列的独立地位,而只是隶属于行政权的一项具体权力,其同时具有明显的优点和缺点,要取其优点,去其糟粕。同时,不同的国家基于不同的历史文化背景和法律传统,在检察制度的起诉裁量权、检察环节的侦查制度、民事、行政检察制度等诸多方面都有很明显甚至截然相反的规定,我们应当深入分析并积极借鉴,充分吸引并对完善我国检察制度进行完善。例如按照法国《刑事诉讼法典》规定,检察官职权包括受理犯罪举报、领导和监督侦查、出庭支持公诉和监督刑罚执行、参与民事诉讼、在商业领域监督企业,有权监督司法辅助人员、律师、司法鉴定人员、司法和解人员等,以及监督医生、监狱、精神病医院、私人教育机构、酒业零售业等。法国关于检察院职权的许多规定有许多值得借鉴。例如,我们可以从中借鉴扩大检察院职权。但是,其中有的职权在目前交给检察院行使并不现实也难于取得较好的效果。世界上有很多国家,无论是大陆法系还是英美法律的检察制度,都有很多现成的经验做法,特别在内设机构设置有一套成形、有效的做法,值得我们学习和借鉴,但我们不能急于建成和发达国家相同的检察制度。在内设机构改革中可以借鉴国外内设机构设置的相关规定,采用“拿来主义”汲其精华,完善内设机构设置。

三、改革的对策建议

通过人事管理改革,促进检察业务走向专业化、精细化,既是实践发展的结果,又是检察工作继续向前发展的必然要求。在内设机构的改革上,对检察人员进行分类管理改革逐渐形成了共识,应该此为突破口,推进内设机构改革,促进各项检察工作的顺利开展。

    (一)加强顶层设计。高检院在1999年和2000年先后出台的《检察工作五年发展规划》、《检察队伍建设三年规划》和《检察改革三年实施意见》中都提出了要对检察人员实行分类管理。要通过修改检察院组织法,对检察人员分类管理制度作出概括性、原则性的规定,为实行检察人员分类管理提供组织法依据,并在人员分类管理的基础上,改革内设机构设置、职能和人员职数配置。从而完善检察机关的领导体制、组织机构以及层级设置、检务保障机制、内设机构等问题也通过组织法的修改加以解决。要通过组织法的修改,把相关的人员分类管理用法律的形式确定下来,做好跟内设机构设置直接对接工作。例如,目前有一些试点检察院将检察权划分为侦查、起诉和诉讼监督三个权能。必须要通过立法的形式作出明确规定,将司法辅助人员同司法人员独立出来,同时将行政人员从司法人员队伍中相对独立出来。

    (二)科学设置机构。内设机构应以检察基本职权为核心,突出加强业务机构建设,统一“检察”命名内设业务机构,确立人民检察院统一行使检察权的整体形象。一要扩充监督范围。将公诉部门的抗诉职能并入民事行政检察部门,成立审判监督部门。省级以下检察院垂直管理,大大增强了检察院的独立性,要以此为契机,切实开展对行政部门相关决议、命令等规范性文件的监督。同时,刑事抗诉职能与民事、行政案件,都是针对法院不公的判决、裁定,完全可以合二为一,成立审判监督部门,将公诉职能与抗诉职能相分离,分离出监督机制以加强抗诉工作,以及加强对刑事审判的监督。并在此基础上继续做好原有的对民事、行政案件的监督。二要整合办理刑事案件部门,避免重复劳动。应该将侦查监督部门、公诉部门、未检部门、林检部门等所有办理刑事案件的部门合并,成立刑事检察部门。检察机关分设侦查监督部门和公诉部门,主要是为了加强内部监督制约,现在各级检察院都普遍成立了案件管理中心,其承担了对案件的监督管理职责。因此,可以将侦查监督、公诉和未检等办案部门合并,节省、整合司法资源,加快办案速度。三是成立大自侦部门。反贪局、反渎局、司法警察大队等自侦力量应当合并,成立职务犯罪侦查局。反贪局、反渎局同属检察机关职务犯罪侦查部门,整合这二个局的侦查资源,统归一个部门管辖,有利于线索的深查细挖,形成反腐合力,有效利用司法资源。司法警察大队基本上是为职务犯罪侦查提供警务保障,也可以归入职务犯罪侦查局。四是整合办案辅助部门。研究室、案件管理中心、检督办、检委会秘书处等部门都起到辅助办案的作用,可以整合在一起。五是合并后勤部门。监察部门可以并入政工部门,监察工作和思想政治工作、组织宣传工作一样,都是做干警的工作,规范干警的行为,提高干警的素质,激发干警工作活力。同时,办公室、装备、财务等后勤保障部门也可合并,形成大后勤,减少推委扯皮,做好后勤保障工作。

    (三)完善职权范围。近年来在理论界和司法实践中取得共识的,需要内设机构改革中加以规定。首先是法律监督的内容。应当恢复我国1954年的《人民检察署的组织法》规定的监督内容,除现有的对侦查机关、审判机关监督外,有必要对行政机关的决议、命令和措施是否合法进行监督,另外,国务院所属各工作部门和地方各级国家机关的国家机关工作人员执行法律是否严格依法,也应当由检察院来监督。其次,应当进一步明确法律监督的内容。如对民事审判、民事执行和行政诉讼活动的监督需要具体的法律根据,检察机关提起和参与公益诉讼需要加以规定。要强化检察机关的监督手段、措施,如调查权、更换办案人员建议权、职务犯罪技术侦查权等都需要检察院组织法修改来赋予并与刑事诉讼法、民事诉讼法等相关法律规定相互衔接,完善其相关职权范围。

 

(作者单位:福建省泉州市人民检察院)

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