摘要:中央政法委于2015年11月9日发布了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》。最高人民检察院正在积极探索引入“律师参与涉法涉诉信访接待”工作,建立律师参与化解涉法涉诉信访案件制度,是为了营造构良性循环的法治环境,推动涉法涉诉信访问题在法治轨道解决的一项重要工作机制。 随着社会体制改革不断深入发展,新问题、新矛盾,律师参与化解涉法涉诉信访案件,对化解矛盾纠纷,缓解息诉罢访工作具有重要作用。现通过分析此问题的职业地位、必然性、可行性,对律师参与涉法涉诉信访接待工作制度提出完善建议。
关键词:律师参与接访 地位性 必然性 制度完善
一、律师在参与信访接待中的职业地位
律师与法官、检察官、公安人员同属社会主义法律工作者,虽然社会分工、角色定位不同,但却负有维护公平正义、弘扬国家法治、维护社会稳定的共同职责与使命[1.汤瑜确保律师参与化解和代理涉法涉诉案件取得实效。]。律师参与化解涉法涉诉信访案件,可以实现与司法机关的优势互补。律师作为独立第三方,与案件本身无利害关系,从专业层面客观、中立地评价司法机关的办案工作,消除信访人对司法机关及办案人员的疑虑和抵触情绪;对在参与化解涉法涉诉过程中发现的确有错误或瑕疵的案件,律师可以直接向有关司法机关或办案人员提出,推动提高司法机关的纠错力度和司法公信力;通过对共性案件的综合分析,可以发现现行法律规范中存在的缺陷与不足,为国家立法机关提供制定或修改法律的第一手素材。
(一)身份的相对独立性。不代表任何一个特定社会阶层的利益是律师的身份优势,律师由于不代表某一特定阶层的利益,在社会上,特别是在普通百姓中,从思想上对律师参与信访的认同度较高[2.凡俊:应建立律师代理涉法涉诉信访案件制度 最高检控申厅]。
(二)信访接待工作的参与性。律师参与信访接待工作,仅是辅助信访部门工作,要自觉定位,在办案中,要根据信访部门的工作需要做好配合,不能做超出业务范围的工作。
(三)重在专业知识方面的协助性。律师不是信访接待部门的工作人员,在配合信访部门工作人员接待信访人时,主要任务是协助了解事实情况,解释相关法律知识,教育信访人遵纪守法,依法信访,疏导当事人依法解决问题,并不直接对信访人发表具体处理意见。
二、律师参与信访接待工作的必然性
(一)信访事项的高度涉法性是根本原因
目前信访工作主要的特点就是高度涉法性[3.马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律.北京:中国大百科全书出版社.1998.126],集中体现为:1、信访案件中大多数是涉法涉诉案件,且许多案件所涉及的法律问题很难准确予以界定,法律规定存在漏洞,在处置信访工作上,法律法规较为原则化,对引导涉法涉诉正确诉诸法律途径造成不同程度的负面制约。如:“刑事诉讼法”未将刑事申诉时效规定纳入程序,对其申诉时效、次数未明确规定,许多刑事被害人及法定代理人对已经生效的刑事判决不服的,在任何时间内都可以申诉,这样势必会造成反复申诉,特别是无理申诉无休止。2、很多上访群众对其所访案件所涉及的法律进行过专门学习研究,或者找专业法律人士进行过咨询,所以上访时谈及其法律性质界定、争取权利时也会说的“头头是道”,如:申诉人张某某为其弟弟被故意伤害致死案件中,涉及民事赔偿等问题进行申诉,张某某为了弄懂法律方面规定,她自学了刑法、民法以及程序法律相关的规定,随身背着电脑,每次来访时都用电脑里准备好的资料进行说话,那种专业程度令我们佩服。这种情形下,信访部门有时不是很专业的答复或者说答复的随意性,就会让他们极不满意,导致其反复上访,问题越来越难以解决。现如今社会,法律成为一门专业知识,外行人对其理解通常是一知半解,断章取义,这样在遇到法律问题,找法律专业人士就成为必要之举了。而专业的法律服务人士中,律师专业能力强、服务范围广,信访工作如果需要法律专业人士的参与,律师这个团体无疑就是最佳的人选。
(二)信访接待部门业务能力的短板是重要原因。
一是事实上,人民群众遇到涉法涉诉问题,要反映情况、提出建议、意见或者投诉请求,往往是希望“全能”的接待部门能够给予解决,但由于体制、工作机制和工作人员法律专业知识理解运用程度欠缺,使得信访部门的工作经常处于相当被动的局面。
二是针对一些涉及有关政府部门、司法办案单位及其工作人员的问题时,因“官官相护”的思想在部分上访群众记忆中根深蒂固,导致信访接待工作人员的公职身份难以取信于上访群众。由于受这些因素的影响,使当前信访接待工作能力的发挥在很大程度上受到制约。
三是对人民检察院履行法律监督职能的挑战。对于统一审查受理人民检察院依法管辖的涉检和诉讼监督申诉案件的控告检察部门来说,既是机遇也是挑战,一方面是否能够正确把握受理范围,准确甄别申诉案件的性质与类别[4.凡俊:应建立律师代理涉法涉诉信访案件制度最高检控申厅],能否做到及时分流、督办催办、按期答复,克服办案作风拖沓;另一方面能否做到不缺位、不失位、不越位,同时也不能人为地提高当事人申诉门槛,不该受理的受理了,该受理的不受理,损害当事人的申诉权利,规范履行法律监督职责,依法保障申诉人申诉渠道的畅通,维护其申诉权,都取决于信访接待人员的职业责任感。律师参与涉法涉诉信访接待能全程提供专业的法律指导,使申诉的过程符合法律规定。(1)有助于增强申诉中检察机关执法办案的公开性和透明度,促进检察机关公平公正处理申诉案件。(2)有利于推动全社会树立法治意识,当前“信权不信法”、“信访不信法”“信领导接待”、“不信工作人员”接待等现象呈剧增趋势,乱申诉、无理申诉问题常有发生,司法申诉案件实行律师代理,律师可以运用自己熟悉的专业技能为申诉人提供有效的法律帮助,弥补申诉人法律方面判断力和认知力缺失、申诉技巧缺乏等方面的不足,让其充分表达利益诉求,体现申诉当事人的主体地位;(3)律师在与当事人对申诉案件的基本事实、法律适用和申诉程序等方面进行沟通的过程,也是向申诉人宣传法律的过程,使其懂得学法、守法、用法,增强其以法表达诉求的意识,认同接受司法机关裁判、决定的结果,从而使其逐步树立法治意识,积极主动地遵守、执行司法机关的裁判、决定,从而避免乱申诉、无理申诉的发生。(4)有利于节约检察司法资源,对于一些司法机关的裁判、决定基本正确,当事人又不能接受的,律师可以配合检察机关从案件的事实、适用法律和法定程序等方面做好当事人的释法说理工作,对有明显无理的申诉,律师也可配合检察机关做好申诉人心理转化工作,劝说其息诉息访,避免因申诉人继续向检察机关无休止申诉而导致检察机关工作重复,从而节约检察司法资源。
(三)信访案件是法治社会发展到一定阶段的必然产物。
信访古亦有之,这是中国长期社会管理高度中央集权和权力一元体制形成的,“告御状”“拦官架”[5. 禹治洪:律师参与涉法涉诉信访案件理论框架和实践探索]等伸张正义的形式,在百姓中喜闻乐道。而现实中,老百姓信官不信法,信上(级)不信下(级)成为信访群众的普遍共识,特别是只要进“京”就能解决问题,已经成为一些上访百姓心目中解决问题唯一的办法,其中涉法涉诉信访案件,有持续攀升、居高不下的势态,如:武汉市的城中村改造过程中,出现的拆迁土地补偿等问题,引起多发、集中、群体性事件到检察机关控申部门上访,因不属于检察机关管辖范围,在告知其走民事、行政诉讼途径进行解决的前提下,来访者对法律规定不理解、对办案单位不信任,还会形成信访问题,律师参与涉法涉诉信访案件对于解决当前信访问题有重大意义,必将对促进社会公平正义,维护社会和谐稳定,为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”发挥不可替代的作用。
三、律师具有独特的优势提供了其参与信访接待工作的可能性
(一)职业地位优势。律师属于自由职业者,并具有中介服务的性质,这种身份使得律师在信访工作中,居于信访人和信访干部之间,处于中立地位,具有相对独立性,和信访工作人员在相同的指导思想和工作目标前提下,从各自不同的角度,同时同地看待同一信访事项所做出的反应,具有很强的互补性,最终形成的意见、观点和解决方案,正确率高,可行性强,有利于问题的解决。
(二)专业能力优势。作为专门的法律职业者,律师都接受过正规化的法学教育和专门的培训,能够比较系统地掌握法律专业知识,具备丰富的法律实践经验,因而在接访,尤其是涉法涉诉案件接访中,律师对案件的分析意见、相关建议通常会更有说服力,更容易被上访群众所认可和接受。
(三)律师参与信访的有法可依,使之具有可能性。2005 年5 月1 日施行的《信访条例》第13 条明确规定:信访工作机构应当组织相关社会团体、律师援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。《中华人民共和国律师法》相关规定:律师可以接受当事人的委托“参加调解、仲裁活动,提供非诉讼法律服务”。律师可以理解为相关专业人士之类,上述规范性文件和法律法规为律师参与信访、矛盾纠纷工作提供了法律依据。
四、完善律师参与信访接待工作制度的几点建议
(一)完善规章制度,建立健全律师介入的有效机制,做到有法可依[6.张峰:关于律师参与信访工作的几点思考。]。一是,律师参与信访接待工作,应当坚持实事求是、以事实为根据、以法律为准绳的原则;二是,律师参与信访接待工作,应当坚持化解纠纷、维护社会和谐稳定为原则;三是,律师参与信访接待工作,应当坚持依法维护司法公正和信访人双方合法权益的原则;四是,律师参与信访接待工作,应当坚持以信访部门工作人员为主、律师配合服务为辅的原则。
(二)要提高认识,改变观念,切实把有关工作落到实处。要加强依法行政,对信访工作要以防为主。对涉及大众切身利益的重大决策要搞好事前社会稳定风险评估,要请律师等专业人士对决策的合法性进行审查,即要审查相关决策是否符合党的政策和法律法规,是否符合法定审核程序,是否进行了可行性论证,是否可能引发较大的不稳定事件,是否有相应的应急处置预案等,从源头上预防和减少信访矛盾。
(三)选派政治意识强、业务本领过硬、群众工作经验丰富、知名度高的律师参与信访接待。要求律师具备:丰富的法律专业知识、丰富的法律实践、丰富的“亲民”工作经验,三者缺一不可。参与信访接待律师除了具备以上能力外,还要有较强的政治意识,要对自己在信访中的角色有个明确的定位,要明白自身需要服从的只是法律法规。如:在受理申诉人孙某某的家人被黑势力故意伤害致死一案中,被害人亲属情绪偏激,不服法院生效判决,要求改判,一命抵一命的诉求,在开庭审理完该案件后,人民法院对原案被告人加判有期徒刑5年的判决,被害人亲属对判决结果仍然不服,并发生“闹访”,这时,检察机关请来具有人大代表身份的知名律师参与信访接待工作,做了大量释法说理工作,最终使这起“闹访”申诉案件得以息诉罢访。从法的角度来分析信访事项,为信访部门和信访人搭建好解决实际问题的桥梁。
(四)制定规范机制约束。律师参与信访接待工作是一项长效的系统工程,建立律师专家储备库,要有相应的体制机制作保障,但凡参与信访接访工作的律师在人员管理上要统一,人员更替不宜频繁,保持接待工作的连续性、稳定性,尤其是对那些同一案由连续上访的案件,当事人每次都要重新复述案情,当事人每次表述案情的出入,不同律师在理解和适用法律上的不一致,极易导致当事人的无所适从和重复上访,这时就要明确工作规定,充分发挥律师在信访接待工作中应有的作用。
(五)确定律师工作责任。律师参与信访接待工作中,如有违法执业纪律的,应取消其参与信访接待资格,视情况由律师协会或者相关部门依法处理,涉嫌犯罪的,依法处理[7.中央政法委关于律师参与信访案件的试行意见。]。
(六)加大对参与信访律师机制的财政支持力度。目前大多数地区的律师事务所属于合伙制或合作制律师事务所,收入全靠律师个人向当事人提供法律服务所得,而律师参与信访接待工作费时费力,所产生的费用、应得到的报酬,却得不到落实,这势必会影响其个人收入,相应的也影响了律师参与信访接待工作的积极性和质量。相关部门要把律师参与信访接待工作的经费列入财政预算,要明确报酬标准,保障经费及时到位。
(七)提升检察干警执法思维意识。一要树立公平、公正思维意识,坚持实体公正与程序公正并重,严格按照法定程序受理、办理涉法涉诉案件,自觉破除“轻”程序“重”实体,程序规定碍手碍脚、按程序办事麻烦的思想,增强法律监督活动的公开性和透明度,充分保障代理律师知情权;二要树立效率思维,坚持司法公正与司法效率并重,自觉消除司法活动中的官僚主义、拖拉作风,严守办案时限,努力提高司法效率,确保在公正的前提下提高效率,在提高效率的基础上确保公正,节约检察司法资源,维护当事人的合法权益;三要树立效果思维,坚持法律效果与社会效果并重,在受理办理涉法涉诉案件中自觉增强大局意识,把维权和维稳结合起来,既善于从法律角度依法办案,又善于从社会角度化解矛盾,把对案件的释法说理工作放在与办案同等重要的位置[8.凡俊:应建立律师代理涉法涉诉信访案件制度最高检控申厅]。
(八)检察干警执法方式要创新。(1)更新执法理念,自觉强化法律监督与加强自我监督并重,自觉把严格公正执法与理性文明执法结合起来,以法为据、以理服人、保障申诉人权益;(2)规范执法行为,加强对司法活动的管理和监督,坚决杜绝司法作风简单粗暴、对待当事人态度生硬敷衍塞责、冷硬横推;(3)杜绝不依法听取律师的意见,对律师合法要求无故推诿,推延甚至刁难,限制律师权利的现象;(4)提高执法能力,深入开展具有广泛性、针对性、实效性培训活动,加大培训力度,加强检察干警的岗位培训、专项业务培训,培养出一大批执法能力高,敢于担当的控申窗口的检察人才,衔接好律师参与化解涉法涉诉信访接待案件工作。
参考文献
1、马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律.北京:中国大百科全书出版社.1998.126
2、刘兆俊、王少军.律师如何做好涉法信访工作.中国律师.2005(12).87-89.
3、江苏省律师参与政府信访工作规则(2007 年4 月6 日)江苏省律师协会六届11 次常务理事会审议通过.
4、凡俊:应建立律师代理涉法涉诉信访案件制度最高检控申厅
5、张峰:关于律师参与信访工作的几点思考
6、禹治洪:律师参与涉法涉诉信访案件的理论架构和实践探索
