参与环境公益诉讼是检察机关履行法定职责、维护环境公益的重要途径，其必要性和可行性已经得到制度支撑和理论、实务研究的认可，但在介入程序的制度完善和具体设计及介入的理论基础上仍有问题需要深入探讨，本文将在对检察机关参与环境公益诉讼的现状进行系统梳理的基础上，对需要完善的几方面问题进行具体分析。
一、检察机关参与环境公益诉讼概述
（一）检察机关如何参与环境公益诉讼
根据参与程度的不同可分为支持起诉、督促起诉、提出检察建议和直接起诉三种方式，依据所涉诉讼程序的不同又可将直接起诉分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（下称《试点方案》），明确了支持起诉、督促起诉和提出检察建议分别作为两类公益诉讼诉前程序的地位，具体表述为：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。
（二）检察机关参与环境公益诉讼基础分析
1.制度基础。《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民诉法》）为检察机关介入环境公益诉讼提供了制度前提，十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定中提到公益诉讼，并明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《试点方案》，2015年7月全国人大常委会第十五次会议表决通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予了《试点方案》以法律地位，为检察机关介入环境公益诉讼提供了完整的程序指引和制度保障。
2.理论和实践基础。检察机关介入环境公益诉讼是履行法律监督职责的有效途径，无论是支持起诉还是督促起诉均体现出了检察机关作为社会和公共利益维护者的天然使命，特别是直接提起环境公益诉讼制度具有深厚的现代诉讼理论基础。现代诉权理论、诉讼信托理论与当事人理论是为解决伴随着全球经济的快速发展而出现的诸多社会问题而在原诉权理论的基础上衍生而来的现代诉权理论，其突破了传统诉权理论之实体意义诉权与程序意义诉权不可分离的观点，而使其逐渐超越个人之利害关系，更加注重公共利益之救济。亦即，诉讼当事人既可与案件有利害关系，亦可为维护公共利益而提起诉讼，特别是有关国家机关基于特定义务使公共利益免受侵害并享有诉权，此理论为检察机关参与环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。现阶段，我国生态文明建设面临重大危机：生态环境恶化，资源约束趋紧。面对恶劣的生态保护环境，检察机关的介入尤其是提出的公益诉讼因具有传统私益诉讼所不可替代的重要功能而显得尤为重要。首先，介入方式相对灵活，既可以通过高效的诉前程序也可以通过诉讼程序；既可以督促负有监督职责的行政机关也可以起诉损害环境的直接对象。其次，检察机关所具有的中立属性，使得权力的行使更加透明，具有更大的公信力，在调查、取证等方面更有优势。最后，检察机关在法律地位和经费、人员专业性上具有环境保护团体不具有的优势。可以应对环境案件耗时长、专业性强和鉴定费用高昂的情况，同时还可以监督法院的立案、审判及执行等各个阶段的情况，确保环境及时得到保护和修复。
（三）检察机关参与环境公益诉讼的基本情况
从全国范围看，自全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作以来，截至2016年8月底，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2480件，办理公益诉讼诉前程序案件1432件，向人民法院提起公益诉讼37件，收集的线索中生态环境和资源保护领域1816件，占73.23%。笔者所在县级院自《试点方案》实施以来，共办理侵害环境案件4件，均以建议行政执法部门依法履行职责方式介入。
二、检察机关参与环境公益诉讼的主要问题
（一）制度方面
检察机关参与环境公益诉讼虽然在政策指引上已有明确依据，但在具体的制度结构上仍显不足，且没有明确的法条依据，具体问题表现为制度上的不完善和不协调。《民诉法》有关公益诉讼的规定使得检察机关介入公益诉讼成为可能，但与之相应的《中华人民共和国行政诉讼法》在诉讼主体上，仍然限定于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，和公民死亡后的近亲属”上。纵观该诉讼法全文，并无有关环境公益诉讼的规定，遑论检察机关的公益诉讼主体地位。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这条规定看似为检察机关提起环境公益诉讼提供了可能，但实则过于笼统、抽象，缺乏可操作性，并非检察机关介入的明确法律依据。同时，该法第五十八条规定“依法在社区以上的民政部门登记且专门从事环境保护工作5年以上的社会组织有权提起环境公益诉讼”，此规定进一步明确了社会组织提起环境公益诉讼的条件，却并无有关机关的论述，由此，对于检察机关是否有权提起、如何提起在《环境保护法》中是缺失的。
（二）实践层面
《民诉法》的规定虽然为环境公益诉讼的实现带来希望，但仅有主体的规定，而无完善配套制度的辅助，该条也仅为具文。对于环境公益诉讼的受案范围、诉讼参加人、管辖法院、审判程序及执行等具体程序应为如何，法律中尚未作出规定。《试点方案》将检察机关提起环境公益诉讼情况下的受案范围、诉讼参加人、诉前程序、起诉要求、诉讼请求、审批程序及费用承担等做了原则性规定，可谓具有开创性，但规定并不具体，需要试点地区检察机关的探索。
1.如何处理诉前程序和直接起诉的关系。《试点方案》中规定的诉前程序是检察机关提起公益诉讼必须经过的程序，实践中依照方案规定督促或支持法定机关和组织起诉或履行职责也可以实现，但笔者认为该项规定有被逐渐弱化的趋势。作为依法享有有关职权的法定机关和组织，较检察机关而言保护环境的法律依据更加明确和具体，行使相关权利或权力也更为容易，检察机关作为司法机关，其监督方式应为原则性监督，而非替代已有权力或权利主体的行为，《试点方案》中设置诉前程序的原因也在于尽量调动法定机关或组织的权能，实现环境保护目的，但有关机关或组织未能及时行使，原因一定是错综复杂的，不会仅仅因为检察机关的督促或建议而改变。这一矛盾无法解决将直接影响环境保护的效果，也将直接影响检察机关的职能定位。
2.如何处理诉讼中面临的问题。多数学者认可检察机关作为公益诉讼主体的重要原因就在于检察机关在调查取证、人员专业性及费用减免上的优势，但优势并非如此明显。《试点方案》仅规定检察机关免缴诉讼费，并非免除一切费用，且受理条件中规定必须有环境受损害的初步证据，证据的取得需要严格专业的鉴定获得，仍然需要一定的费用，这些费用从哪里取得仍无定论。环境是否受到侵害、侵害的程度如何都需要专业部门的鉴定意见，鉴定部门及鉴定人员的选择，检察机关并非专业机构，对此领域熟悉程度远不如社会组织和行政执法机关，抛开专业机关和组织起诉，需要耗费更多的社会资源。另外，目前尚无专门的公益诉讼法，《试点方案》中规定，提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定，也就意味着检察机关如果要申请财产保全依然要提供担保，如果败诉依然要承担败诉的责任，造成对方损害的也要承担赔偿责任，等等。
3.如何确保判决执行的问题。检察机关介入的最终目的是保护环境，具体到案件公益诉讼案件中就是要确保有利的判决执行到位，在所有案件都存在执行难问题的情况下，检察机关如何破解这一难题成为该制度中的难点。监督或支持有关机关和组织起诉的情况下，检察机关并非诉讼参加人，依照现有诉讼法规定无法行使参加人权利敦促法院执行，也无法利用职权调查被告执行能力以为法院参考，更不能直接要求被告履行判决内容。即使检察机关提起诉讼，并不意味着上述问题就不存在了，相反在被告无执行能力或执行能力很弱的情况下，检察机关是否可以同被告进行调解或和解；在调解的情况下，如何对被告的执行状况进行长期监督；在被告拒不停止侵害行为、拒绝恢复原状而又无法申请法院强制执行的情况下，检察机关该如何应对？
（三）理论层面
上述法律规定的缺失并非法律制定者无视环境日渐恶化的现状和民众对环境公益诉讼的期待，而是源于诉讼理论的限制。在大陆法系国家，根据诉讼目的不同，行政诉讼法学界通常被划分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼旨在保护公民法律上的权利和利益，而客观诉讼旨在维护社会公共利益以及客观的法律秩序。从比较法的角度观察,大部分大陆法系国家现行的行政诉讼制度几乎都是围绕主观诉讼来建构的，客观诉讼仅在法律有例外规定的情况下才被允许提起。在国外，他益形式的公益诉讼是客观诉讼的一种形式，注重的是诉讼程序的设计。在诉讼法上，主观诉讼与客观诉讼发挥着不同的诉讼功能，适用的程序规则也不尽相同。因此，对客观诉讼法律规则及适用程序的研究，对我国公益诉讼的构建具有重要意义。我国检察机关有权提起的环境公益诉讼明显属于他益形式诉讼，应为客观诉讼范围，与目前以主观诉讼为基础构建的诉讼程序应有明显不同。因此，在现有诉讼法中加入公益诉讼的特殊规定将会破坏现有的理论体系和制度架构，造成理论上的不协调甚至冲突。如：《民诉法》第五十五条规定的污染环境等损害社会公共利益的行为却并不指向纯粹的环境利益，因为从文义表述上看，法律规定的是污染环境侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，由于污染环境侵害众多消费者合法权益的行为并列，并且同属于损害社会公共利益这个范畴之下，因此可以肯定，现行法所指向的必然是以人身和财产为核心的人的利益，而不是纯粹的环境利益，因此，即使现行法规定可以对污染环境等损害社会公共利益的行为提起诉讼，也并不一定就是环境公益诉讼，因为只有针对纯环境公益损害提起的才是环境公益诉讼，而针对以环境为中介所造成的人身、财产利益损害提起的诉讼则属于传统的民事诉讼，可以通过共同诉讼制度、集团诉讼制度加以调整。
三、检察机关参与环境公益诉讼的完善
（一）加强理论研究
理论是实践的先导，在公益诉讼受到广泛关注的大背景下，加强诉讼理论研究，建立符合我国国情的环境公益诉讼理论，对现阶段的理论难题给予回应。
（二）加快制度构建
制度是法律行为的出发点和归属点，一切法律行为都受其约束，要完善我国的环境公益诉讼制度首要任务是完善制度架构，借鉴国外的诉讼理论和有益实践制定独立的《公益诉讼法》对以下几方面问题进行规范。
1.检察机关的诉讼地位。一方面要明确检察机关环境公益诉讼参与者和诉讼主体的地位；另一方面要对诉前程序和诉讼程序的衔接作出规范，防止检察权替代法定机关和组织的权利，造成资源浪费。
2.环境公益诉讼的激励机制。我国环境公益诉讼在起诉激励方面缺乏长效机制，所谓起诉激励，包括诉讼利益的可预见性、起诉方式的便利性以及法院在诉讼费用、审判方式执行程序等各个环节所给予支持和帮助。
一是诉讼费用的合理承担。诉讼费用一般由败诉方承担，但实际由原告预付，环境公益诉讼案件的特殊性决定其诉讼费用的高昂非一般公民或组织能承受，为了不让诉讼费用成为诉讼的障碍，应适当减轻诉讼费用，并在法律中规定对原告有利的费用分担原则，如对于胜诉或不完全胜诉但对公益诉讼促进有贡献的原告的合理的律师费用由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励或者让处于优势地位的一方支付诉讼费用，也可以确定单纯由被告负担诉讼费用的规则，即在原告胜诉的情况下，被告承担全部诉讼费用，而原告败诉则不存在承担对方诉讼费用的情况。
二是确立检察机关的调查权。检察机关在对公益诉讼立案后,提起公诉前,应该对案件的事实有初步的证据。公益诉讼的证据具有技术性和专业性强的特性,在检察机关行使调查取证权时,相关的行政机关、社会团体及鉴定、监测机构,应当配合检察机关的调查活动,提供相关证据、鉴定意见和监测数据,为公益诉松的顺利提起提供专业的技术支持。
三是确立执行保障机制。检察机关提起的公益诉讼涉及的被害人往往不是单纯的个人的利益，而是一类人、社会、集体的公共利益。在执行诉讼请求时，对于赔偿损失等请求，因为没有具体的被害人,对于公共利益损失的赔偿金如何计算、由哪个机构进行收取、如何使用等问题需要进行规范。
四是诉讼所得利益分配和专项基金。因为该诉讼是基于环境公益受损而提出，所得费用应专用于环境公益的弥补和建设，政府可以建立一个专项基金，诉讼所得进行统筹管理，进行有关环境公益活动的开展和保护。此外，专项基金的资金来源在诉讼所得之外也可以寻找别的途径，例如接受社会捐赠，在美国，国家从税收上确立捐赠部分可以抵税的制度，来扶植鼓励这种风气。
（作者单位：山东省青州市人民检察院）
